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楊東：中國(guó)建立金融統(tǒng)合監(jiān)管的可行性路徑 本文來(lái)源于：上海證券報(bào)·中國(guó)證券網(wǎng) 發(fā)布時(shí)間：2016-5-12 隨著內(nèi)生于市場(chǎng)機(jī)制的混業(yè)化漸成主流，我國(guó)金融監(jiān)管體制層面的統(tǒng)合化趨勢(shì)亦日益明顯。作為新興發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)要立足于自身金融市場(chǎng)金融體制尚不成熟等具體實(shí)際，將世界金融發(fā)展一般規(guī)律與我國(guó)金融的國(guó)家稟賦有機(jī)結(jié)合起來(lái)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)金融監(jiān)管統(tǒng)合化改革。為構(gòu)建我國(guó)統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制，當(dāng)前需要解決兩大問(wèn)題：一是建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織體系方面的統(tǒng)合；二是厘清央行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政策職能方面的統(tǒng)合。筆者認(rèn)為，我國(guó)統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制的建設(shè)可以分兩步走。第一步：2-5年內(nèi)，成立協(xié)調(diào)性質(zhì)的國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)；第二步：5-10年內(nèi)，待時(shí)機(jī)成熟后，再對(duì)目前機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，并入國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)。 2008年金融危機(jī)以后，作為危機(jī)策源地和直接受害者的歐美日發(fā)達(dá)國(guó)家痛定思痛，推出了包括強(qiáng)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)、完善系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控機(jī)制、引入宏微觀相結(jié)合的審慎監(jiān)管新思路、將包括金融衍生品在內(nèi)的各類金融商品統(tǒng)一納入監(jiān)管框架、建立專門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)與多元化的金融糾紛解決機(jī)制等在內(nèi)的一攬子金融改革措施。對(duì)此類基于系統(tǒng)論視角將不同界別、不同層次的金融市場(chǎng)、金融主體、金融服務(wù)、金融行為納入統(tǒng)一金融監(jiān)管框架的趨勢(shì)，筆者將其概括為金融監(jiān)管的“統(tǒng)合化”。 就我國(guó)金融發(fā)展的實(shí)際而言，隨著內(nèi)生于市場(chǎng)機(jī)制的混業(yè)化漸成主流，金融監(jiān)管體制層面的統(tǒng)合化趨勢(shì)亦日益明顯。但作為新興發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)在進(jìn)一步推進(jìn)金融改革過(guò)程中，要立足于自身金融市場(chǎng)金融體制尚不成熟等具體實(shí)際，將世界金融發(fā)展一般規(guī)律與我國(guó)金融的國(guó)家稟賦有機(jī)結(jié)合起來(lái)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)金融監(jiān)管統(tǒng)合化改革。 建立統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制符合我國(guó)實(shí)際 統(tǒng)合監(jiān)管體制有分業(yè)監(jiān)管難以企及的優(yōu)點(diǎn)和特性，同時(shí)也符合我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要。 統(tǒng)合型監(jiān)管模式具有多種優(yōu)勢(shì)。一是效益優(yōu)勢(shì)。在分業(yè)監(jiān)管的體制下，存在著難以避免的重復(fù)監(jiān)管和交叉監(jiān)管，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定也許不一致，加大了監(jiān)管成本，同時(shí)也造成了被監(jiān)管者的執(zhí)行成本�；�2000年-2001年的數(shù)據(jù)，在APEC國(guó)家范圍內(nèi)進(jìn)行比較后可以發(fā)現(xiàn)，采取分業(yè)監(jiān)管的美國(guó)的總監(jiān)管費(fèi)用是采取統(tǒng)合監(jiān)管的日本的20倍。而統(tǒng)合監(jiān)管體制對(duì)監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，可以節(jié)約技術(shù)和人力投入，更為重要的是可以極大降低信息成本，獲得規(guī)模效益。對(duì)被監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，只需與一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)打交道，服從一套規(guī)則，大大降低了行政開(kāi)支，減少了間接監(jiān)管成本。同時(shí)，由于部分監(jiān)管費(fèi)用來(lái)自受監(jiān)管者，因此金融機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管成本也降低了。以英國(guó)為例，一體化的金融服務(wù)管理局的監(jiān)管范圍比原有的九個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍寬泛，但總預(yù)算比原來(lái)低。而該監(jiān)管體制保證了各監(jiān)管部門(mén)的合作，既能減少監(jiān)管信息成本和節(jié)省資源，也能有效降低行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。 二是安全優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)合監(jiān)管體制之下，監(jiān)管者可以更加有效地進(jìn)行整體性考慮，這可減少乃至避免因多重監(jiān)管和交叉監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈，遏制監(jiān)管套利的發(fā)生。而隨著金融機(jī)構(gòu)間業(yè)務(wù)聯(lián)系的逐漸緊密和跨國(guó)金融的迅速發(fā)展，特別是作為開(kāi)展金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)主流組織模式的大型金融控股公司的出現(xiàn)，使防范金融部門(mén)之間風(fēng)險(xiǎn)的交叉?zhèn)魅�、控制整個(gè)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。 三是協(xié)同優(yōu)勢(shì)。隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，各金融機(jī)構(gòu)的界限越來(lái)越模糊，分業(yè)監(jiān)管體系可能無(wú)法完全覆蓋一些新型的金融機(jī)構(gòu)。各金融機(jī)構(gòu)為逃避監(jiān)管，會(huì)進(jìn)行監(jiān)管套利，設(shè)立新的機(jī)構(gòu)游離于法律或監(jiān)管之外。就目前國(guó)內(nèi)情況來(lái)說(shuō)，一些金融控股公司就處于監(jiān)管不到位的狀態(tài)。如金融控股公司中某一實(shí)體產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，就有可能影響其他實(shí)體，只對(duì)某一實(shí)體有監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)很難評(píng)估它的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，監(jiān)管的缺位可能引發(fā)行政訴訟，造成行政資源與司法資源的浪費(fèi)。而在統(tǒng)合監(jiān)管體制下，就能夠避免原先各機(jī)構(gòu)之間的相互推諉，便于協(xié)調(diào)各內(nèi)部監(jiān)管部門(mén)，針對(duì)特定監(jiān)管對(duì)象采取相應(yīng)的監(jiān)管動(dòng)作，適應(yīng)能力強(qiáng)。當(dāng)前我國(guó)金融業(yè)飛速發(fā)展，金融產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速變化，趨向于復(fù)雜和多樣化，非銀行金融中介機(jī)構(gòu)甚至實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)都有快速占據(jù)金融市場(chǎng)份額的沖動(dòng)，因此有必要建立一個(gè)擁有強(qiáng)大監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 我國(guó)實(shí)行金融統(tǒng)合監(jiān)管有著現(xiàn)實(shí)必要性。一是國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的混業(yè)化趨勢(shì)日益明顯�？梢哉f(shuō)，我國(guó)主要的商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)都已卷入綜合化經(jīng)營(yíng)的浪潮。這對(duì)分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)，實(shí)踐的發(fā)展呼吁統(tǒng)一監(jiān)管體制。 二是以理財(cái)產(chǎn)品為代表的表外金融業(yè)務(wù)的發(fā)展亟待制度性約束。目前市場(chǎng)上的理財(cái)產(chǎn)品分為銀行類、證券類、保險(xiǎn)類、金融衍生類、貴金屬類等，通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品將普通投資者與商業(yè)銀行，將商業(yè)銀行與證券公司、保險(xiǎn)公司、信托公司等金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來(lái),金融理財(cái)產(chǎn)品、金融服務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的統(tǒng)合趨勢(shì)。而對(duì)于綜合性的理財(cái)產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管將統(tǒng)一的業(yè)務(wù)體系人為地分割開(kāi)來(lái)，很難在宏觀上有效控制各類金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)交易所帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。 三是單純的分業(yè)監(jiān)管體制無(wú)法對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管。主要的外資金融機(jī)構(gòu)都實(shí)行集團(tuán)化綜合經(jīng)營(yíng)模式，盡管其在華機(jī)構(gòu)也必須遵循我國(guó)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，但其同一主體可分別進(jìn)入我國(guó)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，在華機(jī)構(gòu)通過(guò)與總部的前后臺(tái)配合，以“前臺(tái)分業(yè)，后臺(tái)混業(yè)”模式實(shí)現(xiàn)實(shí)際上的綜合經(jīng)營(yíng)，在我國(guó)實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)持股、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)和分銷產(chǎn)品的目的。而在這樣的境況下，以目前的分業(yè)監(jiān)管體制，不僅在微觀上難以對(duì)上述各外資金融集團(tuán)實(shí)行有效監(jiān)管，宏觀上也很難對(duì)外資金融集團(tuán)在我國(guó)的發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀加以全面把握。 建立統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制的可行性 對(duì)于我國(guó)實(shí)行金融統(tǒng)合監(jiān)管的可行性問(wèn)題，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面加以論述： 一是一步到位建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制�？v觀西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家金融業(yè)的發(fā)展史，金融經(jīng)營(yíng)經(jīng)歷了混業(yè)——分業(yè)——混業(yè)的歷史反復(fù)。2008年金融危機(jī)之后，各發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛走上了尋求集中監(jiān)管的道路。作為全球金融市場(chǎng)霸主，美國(guó)金融監(jiān)管體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)是對(duì)現(xiàn)有的多頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，使之更有效地防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。但由于在分業(yè)多頭監(jiān)管體制下，傳統(tǒng)的利益集團(tuán)和政治勢(shì)力強(qiáng)大，使得改革遇到強(qiáng)大阻力，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的統(tǒng)合監(jiān)管的目標(biāo)。作為后發(fā)國(guó)家，我國(guó)并沒(méi)有經(jīng)歷發(fā)達(dá)國(guó)家那樣完整的金融長(zhǎng)周期，金融業(yè)還處于起步階段，歷史包袱不重。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)可以憑借后發(fā)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行“彎道超車”，借鑒日本、韓國(guó)等亞洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和美國(guó)的教訓(xùn)，一步到位地建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制。畢竟，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)規(guī)模的不斷壯大和金融市場(chǎng)國(guó)際化、自由化的不斷深入，對(duì)分業(yè)多頭監(jiān)管體制進(jìn)行統(tǒng)一整合的阻力勢(shì)必增加。另一方面，可以克服金融監(jiān)管落后于金融創(chuàng)新這種危機(jī)驅(qū)動(dòng)型的困境，使我國(guó)的金融監(jiān)管體制具有一定的前瞻性，防患于未然，更好地應(yīng)對(duì)日新月異的金融市場(chǎng)的變化。 二是符合我國(guó)建立大部委制的行政體制改革方向。雖然金融監(jiān)管領(lǐng)域的大部制改革還沒(méi)有提上日程，但建立一個(gè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管或者擴(kuò)大中國(guó)人民銀行的監(jiān)管權(quán)限、統(tǒng)合金融監(jiān)管和貨幣政策職能，都符合大部制改革的價(jià)值取向。通過(guò)實(shí)現(xiàn)大金融部委制，盡可能地防止因日新月異的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的出現(xiàn)而導(dǎo)致的監(jiān)管空白，提高金融監(jiān)管的效率。 三是借鑒東亞國(guó)家，建立統(tǒng)一監(jiān)管體制。上世紀(jì)末亞洲金融危機(jī)后，以日本、韓國(guó)為代表的東亞國(guó)家紛紛建立了統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)施綜合監(jiān)管，這對(duì)于有效防范金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)起到了一定的保障作用，為亞洲金融危機(jī)后日本、韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與金融業(yè)的發(fā)展，尤其是為平穩(wěn)地度過(guò)2008年國(guó)際金融危機(jī)的沖擊作出了貢獻(xiàn)。日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們借鑒，結(jié)合我國(guó)金融監(jiān)管的國(guó)情，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制是我們的必然選擇。 四是完善金融監(jiān)管法規(guī)體系，為今后我國(guó)建立統(tǒng)一金融監(jiān)管體制創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。具體而言，《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》三部法律在同時(shí)審議時(shí)已為解決監(jiān)管缺位等問(wèn)題作出了一系列制度安排。自1994年取消國(guó)家銀行專業(yè)化分工后，我國(guó)監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)金融監(jiān)管制度的統(tǒng)合化進(jìn)程，尤其是近年來(lái)明顯加快了相關(guān)措施的推出。如2004年出臺(tái)的《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》、2005年出臺(tái)的《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)管理辦法》、《保險(xiǎn)兼業(yè)代理管理暫行辦法》等分別對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)開(kāi)了口子，2006年開(kāi)展人民幣利率互換交易試點(diǎn)，出臺(tái)關(guān)于保險(xiǎn)公司和非保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立或投資境外保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)的管理辦法。2007年以來(lái)，監(jiān)管當(dāng)局關(guān)于規(guī)范金融業(yè)綜合化發(fā)展的法律法規(guī)更多、邁出的步伐更大。其中，2007年頒布了《保險(xiǎn)資金境外投資管理暫行辦法》、《信托公司受托境外理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》、《證券公司為期貨公司提供中間介紹業(yè)務(wù)試行辦法》；2008年簽署了《關(guān)于加強(qiáng)銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》、允許商業(yè)銀行從事境內(nèi)黃金期貨交易、試點(diǎn)銀行參股保險(xiǎn)公司、發(fā)布《銀行控股股東監(jiān)管辦法（征求意見(jiàn)稿）》；2009年發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展上市商業(yè)銀行在證券交易所參與債券交易試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》、新修改《保險(xiǎn)法》、出臺(tái)《金融控股公司財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》、發(fā)布《商業(yè)銀行投資保險(xiǎn)公司股權(quán)試點(diǎn)管理辦法》等。以上法律法規(guī)規(guī)章等的推出，都為金融統(tǒng)合監(jiān)管的推出構(gòu)建了基礎(chǔ)法制環(huán)境。 五是地方金融辦“實(shí)體化”改革的興起。近年來(lái)地方金融辦“實(shí)體化”的改革，為我國(guó)金融新秩序的構(gòu)建吹響了號(hào)角。2009年3月30日，北京市金融工作局掛牌成立，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌北京市金融產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展，服務(wù)在京金融管理部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)。原先的北京市金融服務(wù)工作小組辦公室（即金融辦）不再保留。金融局是此次北京市政府機(jī)構(gòu)改革中唯一新成立的市府直屬機(jī)構(gòu)，也是全國(guó)第一個(gè)省市級(jí)金融工作局。金融局只是作為一個(gè)“一行三會(huì)”在地方工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還是有可能與銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局合并在地方上成立一個(gè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這一切值得研究。 統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制建設(shè)可分兩步走 為構(gòu)建我國(guó)統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制，當(dāng)前需要解決兩大問(wèn)題：一是建立統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織體系方面的統(tǒng)合；二是厘清央行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政策職能方面的統(tǒng)合。筆者認(rèn)為，我國(guó)統(tǒng)合型金融監(jiān)管體制的建設(shè)可以分兩步走，具體方案如下： 第一步：2-5年內(nèi)，成立協(xié)調(diào)性質(zhì)的國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì) 短期目標(biāo)中，維持現(xiàn)有的基本監(jiān)管框架，新成立法定的牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)，賦予其統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管職能，逐步向統(tǒng)合監(jiān)管過(guò)渡。 筆者建議，短期內(nèi)（2-5年）主要采取措施加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下成立國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)這一法定牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予其統(tǒng)合監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán)限，以此強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管。這一做法與法國(guó)和巴西類似，即在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上設(shè)立牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。就我國(guó)的具體國(guó)情來(lái)說(shuō)，有必要以行政法規(guī)形式確認(rèn)國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)的法定地位，因?yàn)殡m然之前有通過(guò)《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》確立的金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，但是按照我國(guó)《立法法》規(guī)定，《備忘錄》屬于部門(mén)聯(lián)合規(guī)章，三者以《備忘錄》的形式彼此設(shè)置權(quán)利和義務(wù)缺乏組織法上的依據(jù)，面對(duì)日益復(fù)雜的金融商品和金融工具，難免存在監(jiān)管漏洞和監(jiān)管重疊的情況。因此，建立一個(gè)牽頭的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并從法律上予以保障顯得尤為重要。新設(shè)立的國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)初期目標(biāo)是協(xié)調(diào)和組織應(yīng)對(duì)金融監(jiān)管中出現(xiàn)的多方監(jiān)管問(wèn)題，以對(duì)金融市場(chǎng)作出適當(dāng)反應(yīng)，定期召開(kāi)會(huì)議討論監(jiān)管活動(dòng)中出現(xiàn)的多重監(jiān)管、監(jiān)管缺位和評(píng)估金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，考慮采取相應(yīng)的行動(dòng)，并發(fā)布重要出版物，增加社會(huì)責(zé)任感和公眾透明度。此時(shí)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)還各自承擔(dān)各金融行業(yè)的具體監(jiān)管職能；而中國(guó)人民銀行繼續(xù)承擔(dān)其管理貨幣政策職能和履行維護(hù)金融穩(wěn)定職權(quán)。 為了更加有效地過(guò)渡到正式意義上的統(tǒng)合監(jiān)管，以及更好地處理大型金融控股公司面臨的監(jiān)管缺位或失靈問(wèn)題，有必要強(qiáng)化對(duì)金融控股公司的監(jiān)管。而有效監(jiān)管的前提是界定哪些金融控股公司需要監(jiān)管，作為未來(lái)金融綜合運(yùn)作的主要模式，金融控股公司將會(huì)不斷涌現(xiàn)，若對(duì)所有金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管是不切實(shí)際的，而且浪費(fèi)監(jiān)管資源、降低監(jiān)管效率。為此，可以借鑒美國(guó)的做法，即對(duì)金融控股公司進(jìn)行分類，根據(jù)資本金大小、風(fēng)險(xiǎn)暴露程度、影響程度等多個(gè)指標(biāo)進(jìn)行界定，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)一級(jí)大型金融控股公司的監(jiān)管。在此前提下，針對(duì)金融控股公司的監(jiān)管可以有兩種具體方案：一是將大型的金融控股公司交由國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)牽頭監(jiān)管，由國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)決定由自己全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)管或者指派相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；二是根據(jù)集團(tuán)母公司的屬性確定相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 第一種方案的最大優(yōu)點(diǎn)在于可以較為有效地規(guī)制主要金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管缺位的存在。能夠?qū)σ怨獯�、中信為代表的純粹金融控股公司，以中行、建行、工行為代表的銀行金融控股公司，以及以平安為代表的非銀行金融機(jī)構(gòu)金融控股公司等進(jìn)行全方位監(jiān)管，有效彌補(bǔ)原先的分業(yè)監(jiān)管不足。 第二種方案的最大優(yōu)點(diǎn)是改革阻力較小，只需要對(duì)相關(guān)金融控股公司的監(jiān)管權(quán)限進(jìn)行有效梳理和明確劃分，這也符合各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益。其不足是監(jiān)管效率較低、監(jiān)管資源浪費(fèi)嚴(yán)重，因?yàn)楦鞣謽I(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須設(shè)置相應(yīng)部門(mén)來(lái)開(kāi)展工作，各自需要人力、物力等投入；同時(shí)受各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管優(yōu)勢(shì)所限，可能造成監(jiān)管失位或者監(jiān)管不足。 第二步：5-10年內(nèi)，將銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)并入國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì) 基于當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況，一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的路徑是首先擴(kuò)大央行對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的職權(quán)，這也符合當(dāng)前國(guó)際上以央行為核心的宏觀微觀金融監(jiān)管體系的趨勢(shì)，同時(shí)由于涉及的機(jī)構(gòu)改革規(guī)模較小，改革的阻力和難度也較小。但筆者認(rèn)為，我國(guó)還是應(yīng)該盡快推出國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)合并三會(huì)。在保持目前機(jī)構(gòu)組成的情況下，先成立一個(gè)統(tǒng)合性的機(jī)構(gòu)組織。待時(shí)機(jī)成熟后，再對(duì)目前機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。到此發(fā)展階段，金融統(tǒng)合監(jiān)管理念已經(jīng)深入人心，金融混業(yè)已經(jīng)取得極大發(fā)展，并逐漸成為我國(guó)金融業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)模式，金融控股公司成為一種普遍的金融業(yè)組織方式，并且相應(yīng)的法律法規(guī)得到了完善發(fā)展，如出臺(tái)《金融控股公司法》、《信托業(yè)法》等。 在此體制下，把銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)合并進(jìn)入國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)，成為該委員會(huì)下的具體監(jiān)管部門(mén)：國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等各金融行業(yè)監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。此時(shí)財(cái)政部繼續(xù)履行其原有職能，并在職權(quán)范圍內(nèi)與國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)、中國(guó)人民銀行共同協(xié)調(diào)監(jiān)管整個(gè)金融業(yè)。而中國(guó)人民銀行的職能和權(quán)限須發(fā)生部分變更，可以賦予中國(guó)人民銀行行使金融再監(jiān)管職權(quán)，履行該職能是為了對(duì)國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)的行政監(jiān)管執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)一切違法、違規(guī)主體及人員依法進(jìn)行處罰，以此對(duì)國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)進(jìn)行行政約束；中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局的金融市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)調(diào)功能繼續(xù)保留，并且在其相關(guān)職能權(quán)限內(nèi)對(duì)還可能產(chǎn)生的金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控并采取相應(yīng)措施，從而強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管。在完善的統(tǒng)合監(jiān)管體制架構(gòu)內(nèi)，為了更加適時(shí)、有效地監(jiān)管金融業(yè)，國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、財(cái)政部之間還應(yīng)當(dāng)建立完備的信息溝通與交流機(jī)制，協(xié)調(diào)各方及時(shí)采取恰當(dāng)行動(dòng)。 在統(tǒng)合監(jiān)管體制之下，國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)是完全的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行具體監(jiān)督，以及就貨幣信貸政策向中國(guó)人民銀行提出反饋意見(jiàn)，在行政監(jiān)管執(zhí)法中主要注重市場(chǎng)準(zhǔn)入管理和日常技術(shù)性監(jiān)管，以避免行業(yè)性普遍違規(guī)行為發(fā)生。為了應(yīng)對(duì)行政監(jiān)管執(zhí)法帶來(lái)的行政糾紛，減少由于金融業(yè)快速發(fā)展伴生的大量行政訴訟，可以考慮在國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)下設(shè)立ADR機(jī)構(gòu)，保護(hù)消費(fèi)者。而為了對(duì)國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)的行政監(jiān)管執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)一切違法、違規(guī)主體及人員依法進(jìn)行處罰，有必要對(duì)國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)進(jìn)行行政約束，可以賦予中國(guó)人民銀行行使該職權(quán)，履行金融再監(jiān)管職能。同時(shí)可以借鑒英國(guó)做法，設(shè)立金融服務(wù)和“市場(chǎng)特別法庭”（準(zhǔn)司法性質(zhì)），促使國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)認(rèn)真依法進(jìn)行監(jiān)管，提高金融監(jiān)管甚至整個(gè)金融業(yè)的法制水平。該法庭主要審理發(fā)生在國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間且經(jīng)雙方協(xié)商難以解決的問(wèn)題。另外，可以考慮借鑒美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督委員會(huì)、財(cái)政部等之上，成立金融協(xié)調(diào)理事會(huì)，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系。 通過(guò)這兩個(gè)階段的改革，我國(guó)金融統(tǒng)合監(jiān)管模式將基本確立。此框架一方面能夠強(qiáng)有力地應(yīng)對(duì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也能夠有效避免監(jiān)管真空和監(jiān)管交叉問(wèn)題的存在。統(tǒng)合監(jiān)管模式的形成使得國(guó)家金融監(jiān)督委員會(huì)、中國(guó)人民銀行和財(cái)政部在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展進(jìn)行更有效的監(jiān)管。同時(shí)，以人之長(zhǎng)補(bǔ)己之短，在監(jiān)管改革中，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、日本、韓國(guó)的監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)也十分重要。 任何一種新制度在推行前總是要經(jīng)過(guò)理論和實(shí)際的不斷推敲，也要經(jīng)歷層層的價(jià)值利益權(quán)衡。所以，在世界各國(guó)金融監(jiān)管體制最終確立前，統(tǒng)合監(jiān)管模式還將經(jīng)受各種質(zhì)疑和駁問(wèn)。例如，統(tǒng)合監(jiān)管是否可以在某個(gè)國(guó)際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的牽頭下，在幾個(gè)處于相近發(fā)展水平的國(guó)家里同時(shí)展開(kāi)？統(tǒng)合監(jiān)管將以怎樣的方式克服其帶來(lái)的腐敗性問(wèn)題？伴隨金融自由化的統(tǒng)合監(jiān)管怎樣開(kāi)展國(guó)際性的對(duì)話合作？等等。這些問(wèn)題都是值得深思的，也有待于實(shí)踐層面的進(jìn)一步論證。當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)金融統(tǒng)合監(jiān)管體制的過(guò)程中，也需要加快對(duì)金融商品、金融服務(wù)、金融組織和金融消費(fèi)者保護(hù)的法規(guī)體系建立工作。 （作者楊東系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授） |
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